Alessandro Peregalli, Alexander Panez Pinto, Diana Aguiar

Questo 31 agosto si completano 20 anni dalla creazione della “Iniziativa per la Integrazione della Infrastruttura Regionale Sudamericana” (IIRSA). A prima vista sembra una storia del passato. Una iniziativa che dopo la sua creazione e gli “anni d’oro” che seguirono, sembra essere “invecchiata male” nell’attuale scenario di crisi politica in America del Sud.

Nonostante ciò, l’indebolimento nel coordinamento regionale dietro ai progetti della cartella IIRSA, non è stato sinonimo di una perdita di forza nell’avanzamento dell’agenda di infrastrutture in America del Sud. Esempio di questo, è il fatto che attualmente vari governi hanno segnalato le grandi infrastrutture come una delle possibilità di “riattivazione economica” dopo le conseguenze della pandemia. Trattandosi di un compleanno, è necessario approfittare della data per ripensare la storia di questi 20 anni dalla nascita dell’IIRSA, per vedere che cosa è stato cambiato e che cosa è stato mantenuto.

Origine e storia dell’IIRSA

L’idea dell’IIRSA nacque presto, nell’aprile del 1998, durante la riunione dell’Organizzazione degli Stati Americani (OEA) di Santiago del Cile, come necessità di creare un piano di riassetto territoriale che fosse funzionale all’Area di Libero Commercio delle Americhe (ALCA). L’ALCA era il piano statunitense per trasformare tutto l’emisfero occidentale in una immensa zona di libero mercato, sotto il modello del Trattato di Libero Commercio dell’America del Nord (TLCAN). In quell’occasione, i capi di stato decisero di affidare alla Banca Interamericana di Sviluppo (BID) la formulazione di un progetto, che alla fine fu presentato il 31 agosto dell’anno 2000 in occasione di una nuova riunione di presidenti, questa volta solo dell’America del Sud, invitati a Brasilia dall’ex mandatario brasiliano Fernando Henrique Cardoso. Nei piani dei governi partecipanti, e degli stessi amministratori della BID e della Compagnia Andina di Sviluppo, l’integrazione dell’infrastruttura servirebbe come facilitatrice, su un piano materiale, dello stimolo commerciale transnazionale, permettendo di abbassare i costi di trasporto delle materie prime che devono essere esportate dalla regione verso i mercati del nord.

Nei seguenti cinque anni, lo scacchiere dell’America del Sud fu attraversato da forti sismi. In Bolivia, un grande ciclo di mobilitazioni indigene e popolari finì con l’abbattimento dei governi neoliberali e l’elezione di Evo Morales alla presidenza. In Argentina, la crisi del debito e la rivolta piquetera del 2001 misero fine ad un decennio di saccheggio e privatizzazioni. Anche in Ecuador ci furono mobilitazioni popolari che deposero il presidente Lucio Gutiérrez, mentre in Venezuela le masse plebee di Caracas fecero retrocedere un colpo di stato contro Hugo Chávez. In quegli anni, in molti paesi dell’America del Sud giunsero al governo forze politiche di sinistra e centro-sinistra, come l’elezione di Lula da Silva in Brasile nel 2002 e Nestor Kirchner in Argentina nel 2003. Questi avvenimenti finirono con l’indebolire l’iniziativa nordamericana verso l’America del Sud e resero possibile la  cancellazione dell’ALCA nella Riunione delle Americhe a Mar del Plata, nel novembre del 2005.

Nonostante ciò, i disegni dei progetti dell’IIRSA non furono toccati, né la sua dimensione ridotta. Al contrario, il decennio dal 2005 al 2015 fu piuttosto il periodo di maggior sviluppo dell’iniziativa, che vide un aumento di quasi il 100% nel numero dei suoi progetti, che passarono da 335 a 562 (dei quali alla data odierna 160 sono stati conclusi), e che nel 2009 fu inclusa nel Consiglio Sudamericano di Infrastruttura e Pianificazione (COSIPLAN) dell’UNASUR, il nuovo blocco regionale che venne a costituirsi sotto la guida del Brasile di Lula da Silva. Nonostante ciò, al di là di una retorica neo-sviluppista e di integrazione sovrana che le fu associata, poco o nulla cambiò nelle finalità dei corridoi dell’IIRSA, che continuarono a riprodurre logiche esportatrici di minerali, idrocarburi e commodities agro-alimentari, portando ad una ogni volta maggiore dipendenza delle economie regionali, non più solo verso i paesi del nord ma sopratutto verso la Cina.

In quel periodo fu chiave il ruolo del Brasile, che permise la realizzazione di molti progetti legati al piano. Detto protagonismo avvenne grazie ad una politica di forte impulso finanziario attraverso la sua banca di sviluppo BNDES, una nuova cartella di opere nazionali (il cosiddetto Programma di Accelerazione della Crescita – PAC, creato nel 2007) e una politica di internazionalizzazione delle sue maggiori imprese di costruzione (Odebrecht, Camargo Correa, Andrade Gutiérrez, ecc.). Nel medesimo tempo in cui centralizzò la fattibilità finanziaria dei progetti, il Brasile bloccò diverse proposte per la formazione di una Nuova Architettura Finanziaria Regionale -guidata dai paesi dell’Alleanza Bolivariana per i Popoli della Nostra America (ALBA)-, che avevano come obiettivo la diminuzione della dipendenza della regione nei confronti del dollaro e la costituzione della Banca del Sud per finanziare i progetti attraverso una banca regionale. La banca fu creata e mai consolidata nelle sue funzioni.

Le opere IIRSA sono articolate su circa 10 assi di integrazione o sviluppo, che attraversano tutto il Sudamerica da nord a sud e dall’Atlantico al Pacifico. Facendo un bilancio generale dei loro impatti territoriali, uno studio del Laboratorio di Studi dei Movimenti Sociali e delle Territorialità dell’Università Federale Fluminense raccontava che l’IIRSA colpisce direttamente il modo di vita di 664 comunità indigene, 247 comunità contadine, 146 comunità di afrodiscendenti e 139 comunità di popolazioni tradizionali, oltre ad un ampio spettro di ecosistemi di grande biodiversità. Molti sono i casi di conflitti aperti contro le opere dell’IIRSA, come la mobilitazione indigena in difesa del parco naturale del TIPNIS in Bolivia, lo sciopero dei lavoratori delle costruzioni nella diga di Jirau nell’Amazonia brasiliana, o il rifiuto che ha generato i sovracosti percepiti dall’Odebrecht in Ecuador.

Riadeguamenti geopolitici e incertezze regionali

Dal 2015, l’IIRSA si trova in una situazione di sempre più incertezza. La drammatica caduta dei prezzi delle materie prime ha ridotto la capacità delle banche regionali o nazionali di finanziare la costruzione dell’infrastruttura, portando ad una maggiore apertura di chi dirige l’iniziativa ad attori extra-regionali e soprattutto alla Banca di Sviluppo Cinese. D’altra parte, la svolta di molti governi verso la destra ha disdegnato il quadro istituzionale dell’UNASUR, indebolendo il coordinamento regionale e distruggendo qualsiasi intenzione di integrazione -per quanto fosse limitata. Sebbene tutti i governi abbiano dato importanza all’infrastruttura come possibilità di attrazione di investimenti, le loro politiche negli ultimi anni si sono limitate alla privatizzazione degli attivi già esistenti. Infine, anche l’indagine Lava Jato in Brasile ha danneggiato enormemente le imprese che più stavano portando a termine la costruzione della cosiddetta “integrazione regionale”.

Oggigiorno, c’è molta incertezza sulla permanenza e la rotta dell’IIRSA. La sua pagina web ufficiale non ha aggiornamenti dall’anno 2017 e il COSIPLAN ha smesso di funzionare in tale consiglio nell’anno 2019. Nonostante ciò, e al di là delle dispute politiche regionali, ci sembra chiaro che lo stato di salute dei progetti dell’iniziativa dipenderà dall’esistenza di capitali che possano finanziarli. Intendendo questo, ci sembra che la fine del COSIPLAN non equivale alla morte delle opere dell’IIRSA. Dimostrazione di questo è l’attualità nelle agende nazionali di importanti progetti della sua cartella, tali come il Tunnel transandino Agua Negra, tra la provincia argentina di San Juan e quella di Coquimbo, in Cile, o la strada BR-163 tra Sinop-MT e Itaituba-PA, in Brasile.

Siamo in un momento di crisi e riadeguamento di forze geopolitiche. Nonostante la rinnovata alleanza di molti paesi della regione con gli Stati Uniti, è probabile che sia la Cina quella che avrà la capacità e l’interesse ad investire nell’infrastruttura logistica della regione. Di fatto, imprese di questo paese già si sono aggiudicate concessioni stradali, portuali e ferroviarie in tratti strategici dell’IIRSA, come la strada Riberalta-Rurrenabaque in Bolivia, e hanno mostrato interesse ad accedere alle annunciate aste di altri progetti, come la Ferrovia di Integrazione Ovest-Est (Fiol) in Brasile. L’investimento Straniero Diretto da parte del gigante asiatico verso il subcontinente è in costante aumento, mentre paesi come Uruguay, Ecuador, Venezuela, Cile, Bolivia e Perú, hanno già aderito al nuovo programma logistico della Nuova Rotta della Seta (Belt and Road Initiative – BRI). Lo stesso Brasile, che ha rifiutato di aderire al programma e dove Jair Bolsonaro è stato eletto con un discorso sinofobo, sembra essere aperto ad un avvicinamento pragmatico: nell’ultima Riunione dei BRICS a Brasilia, nel novembre del 2019, il presidente brasiliano e la sua controparte cinese (Xi Jinping) hanno annunciato l’intenzione di «allineare» la BRI con il Programma di Associazione degli Investimenti – PPI del Brasile. Di fronte a questo, un possibile scenario è che la stessa IIRSA sia inglobata dai tentacoli di questo gigantesco piano cinese.

Oggigiorno, di fronte alla pandemia del Covid-19, le discussioni sulla ripresa economica in America Latina già contemplano grandi progetti di costruzione di infrastrutture. Una dimostrazione di questo è il piano di “ripresa economica” annunciato dal governo Piñera in Cile, che ha disposto un investimento pubblico extra di US$ 2,89 miliardi per progetti di infrastruttura. O il Pro Brasil, iniziativa dell’ala militare del governo brasiliano che ha l’obiettivo di iniettare nuovo denaro pubblico nell’infrastruttura e che, nonostante i dogmatismi di austerità fiscale del ministro Paulo Guedes, finisce con l’assicurare 6,5 miliardi di reales per opere nel bilancio pubblico.

Come in altre occasioni di profonde crisi economiche, l’infrastruttura è vista come la salvezza, flusso di denaro in movimento, rendimenti lenti ma sicuri (questo mentre lo stato si assume i rischi degli investitori, come dire, i rischi sono pubblici e i benefici sono per pochi). La giustificazione di “sollevare” l’economia e creare posti di lavoro cercherà di avere un consenso assoluto, che genere un sostegno trasversale nelle forze politiche dell’establishment. Nonostante ciò, dopo 20 anni dalla creazione dell’IIRSA, bisogna domandarci a quali interessi questi mega-progetti rispondono e che significa esattamente il “progresso” che dicono di implicare. In questi due decenni di forte impulso alle infrastrutture, proporzionalmente è poco quello che è stato destinato al miglioramento dei servizi basici e universali (trasporto urbano, strade tra comunità, scuole, centri pubblici di salute e infrastrutture minori) e nulla è stato fatto per aumentare la complementarità produttiva della regione, che ridurrebbe la dipendenza dall’esportazione di commodities. Mentre molto denaro pubblico è stato investito per collegare enclave, porti e zone franche, oltre a creare rotte per facilitare l’espansione della frontiera mineraria e dell’agronegozio, lasciando dietro di sé  saccheggio, selve bruciate e terre rase al suolo.

– Alessandro Peregalli, dottorando in Studi Latinoamericani nell’Università Autonoma del Messico.

– Alexander Panez, dottore in Geografia per l’Università Federale Fluminense, ricercatore nell’Università del Bío-Bío, Cile.

– Diana Aguiar, dottoressa in Pianificazione Urbana e Regionale per l’Università Federale di Río de Janeiro.

02/09/2020

Rebelión